När en säkerhetskänslig verksamhet ska överlåtas kan tillsynsmyndigheten inte vidta tillsynsåtgärder mot förvärvaren innan överlåtelsen är genomförd enligt Förvaltningsrätten i Stockholm (förvaltningsrätten). En verksamhetsutövares skyldigheter enligt säkerhetsskyddslagen är kopplade till den egna verksamheten och det är inte möjligt att förelägga en verksamhetsutövare att vidta åtgärder om en annan verksamhetsutövares säkerhetskänsliga verksamhet även om den första verksamhetsutövaren också omfattas av säkerhetsskyddslagen.
Förvaltningsrätten i Stockholms dom SM 5-26.
Bakgrund
Tillsynsmyndigheten hade fått information om att överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet kunde komma att ske från ett bolag (överlåtaren) till kommunen (förvärvaren). Någon faktisk överlåtelse hade inte skett.
Med anledning av det inledde tillsynsmyndigheten tillsyn mot kommunen och förelade kommunen att avvakta med planerad överlåtelse till dess att bolagets samråd med tillsynsmyndigheten avslutats.
Kommunen överklagade föreläggandet med den huvudsakliga invändningen att föreläggandet riktats till fel part, och framförde bland annat att reglerna om överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet är tydligt inriktade på den verksamhet som ska överlåtas.
Tillsynsmyndigheten genmälde bland annat att kommunen har anmält att den bedriver säkerhetskänslig verksamhet och att tillsynsmyndigheten får besluta att förelägga verksamhetsutövare att vidta åtgärder för att fullgöra sina skyldigheter enligt säkerhetsskyddsregelverket.
Det var ostridigt att kommunen inte är verksamhetsutövare över den säkerhetskänsliga verksamheten som den i målet aktuella överlåtelsen avser (bolaget).
När förvaltningsrätten tog upp målet för avgörande hade det framkommit att den aktuella överlåtelsen inte skulle genomföras, men förvaltningsrätten ansåg ändå att kommunen har berättigat intresse av att få sitt överklagande prövat i sak.
Förvaltningsrättens avgörande
Enligt förvaltningsrätten tar bestämmelserna i 4 kap. 13—15 §§ säkerhetsskyddslagen klart och tydligt sikte på skyldigheter som åligger en verksamhetsutövare som avser överlåta hela eller någon del av sin säkerhetskänsliga verksamhet, eftersom 13 § uttryckligen stadgar att det är överlåtaren (min fetstil)av säkerhetskänslig verksamhet som skyldigheterna avser.
En sådan tolkning är också rimlig med hänsyn till att förvärvaren av en säkerhetskänslig verksamhet de facto inte har rådighet över verksamheten i fråga innan dess att överlåtelsen har ägt rum (jfr prop. 2020/21:13 s. 21, där det bl.a. understryks att en överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet innebär att en förvärvare som därefter driver verksamheten vidare har att efterleva kraven i säkerhetsskyddslagen).
Huruvida den tilltänkta förvärvaren själv är att anse som verksamhetsutövare enligt säkerhetsskyddslagen eller ej medför ingen annan bedömning.
De åtgärder som tillsynsmyndigheter med stöd av 4 kap. 15 § andra stycket säkerhetsskyddslagen får förelägga verksamhetsutövare att vidta kan enligt rättens mening mot denna bakgrund endast riktas mot överlåtaren av en säkerhetskänslig verksamhet.
Eftersom en verksamhetsutövares skyldigheter enligt säkerhetsskyddslagen är kopplade till den egna verksamheten är det enligt förvaltningsrättens mening inte heller möjligt att med stöd av 6 kap. 6 § säkerhetsskyddslagen förelägga verksamhetsutövaren att vidta åtgärder som avser en annan verksamhetsutövares säkerhetskänsliga verksamhet, såsom att avvakta med en planerad överlåtelse till dess att samråd avslutats (jfr bl.a. 2 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen och prop. 2020/21:194 s. 87—88).
Förvaltningsrätten anser sammanfattningsvis att tillsynsmyndigheten inte har haft laga grund att förelägga kommunen i egenskap av potentiell förvärvare av en säkerhetskänslig verksamhet på så sätt som tillsynsmyndigheten har gjort i det överklagade beslutet därför bifalls överklagande och beslutet om föreläggande undanröjs.
Några reflektioner om avgörandet
Det har hittills inte kommit några avgöranden från domstol när det gäller överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet och det är en principiellt intressant fråga som belyses i målet. Vi får därför vara tacksamma att förvaltningsrätten valde att avgöra målet i sak, trots att överlåtelsen de facto inte skulle bli verklighet och att grunden för tillsynen formellt sett upphört.
En key take-away från målet är att det råder vattentäta skott mellan verksamhetsutövare enligt säkerhetsskyddslagen – bara för att man själv bedriver annan säkerhetskänslig verksamhet och därför omfattas av kraven i lagstiftningen kan tillsynsmyndigheten inte förelägga denne vad som helst och framför allt inte rörande omständigheter som en annan säkerhetskänslig verksamhet ansvarar för enligt Säkerhetsskyddsregelverket. Som kommunen antyder skulle det innebära att om förvärvaren hade varit en annan aktör (som innan förvärvet inte omfattades av lagstiftningen) skulle det inte finnas någon grund för föreläggande. Det skulle alltså vara tillfälligheter som avgör om förvärvaren skulle kunna hindras i sina planer.
Vad skulle tillsynsmyndigheten gjort då? Ja, även i dessa fall är lagstiftningen tydlig. Klart av domen är att bolaget redan påbörjat en process med samråd med tillsynsmyndigheten. Något skäl för tillsynsmyndigheten att själv inleda ett sådant samråd enligt 4 kap. 16 § säkerhetsskyddslagen fanns därmed inte. Istället skulle tillsynsmyndigheten förelagt bolaget att verksamheten inte får överlåtas innan samrådsförfarandet var avslutat. Skulle överlåtelsen ändå ske hade tillsynsmyndigheten kunnat förelägga om att överlåtelsen inte får genomföras (förbud). Överlåtelsen skulle därmed bli ogiltig. Men om överlåtelsen ändå i slutändan skulle ha godkänts av myndigheten kan det tyckas vara en drastisk åtgärd att ogiltigförklara överlåtelsen enbart av formella skäl. Om överlåtelsen ändå skulle ha ansetts lämplig borde tillsynsmyndigheten kunna avsluta samrådet i efterhand. Det är först efter att överlåtelsen genomförts som förelägganden kan riktas till förvärvaren, jfr 4 kap. 19 § säkerhetsskyddslagen.