Hur långt får en upphandlande myndighet gå för att hålla leverantörer med kopplingar till säkerhetshotande främmande makt borta från en offentlig upphandling?
Två avgöranden från Förvaltningsrätten i Stockholm, båda med Lenovo (Sweden) AB som sökande, ger påfallande olika svar. I det första godtogs ett krav som i praktiken uteslöt Lenovo på grund av bolagets kinesiska ägande. I det senare underkändes ett liknande krav eftersom det ansågs sakna rättsligt stöd.
Domarna illustrerar en växande konflikt mellan upphandlingsrättens krav på konkurrens och likabehandling och behovet av att hantera säkerhetsrisker och utländskt inflytande. EU-kommissionens förslag till en ny upphandlingsförordning kan förändra förutsättningarna. Certezza har tidigare skrivit om förslaget (EU-kommissionen föreslår ny upphandlingsförordning – tydligare fokus på säkerhet och resiliens – Certezza).
Arbetsförmedlingen fick rätt – säkerhetsintresset vägde tungt
Det första målet gällde Arbetsförmedlingens upphandling av IT-arbetsplats, klienter och tjänster (dom den 14 juli 2025, mål nr 1654-25). Myndigheten krävde att främmande makt som Säkerhetspolisen identifierat som ett hot mot Sverige inte skulle kunna komma åt eller påverka data, mjukvara eller hårdvara. Kravet kunde inte uppfyllas om anbudsgivaren, tillverkaren eller underleverantören hade en ägare från ett sådant land med en ägar- eller röstandel över tio procent. Lenovo kunde därför inte uppfylla kravet.
Kravet motiverades med att Arbetsförmedlingen är beredskapsmyndighet och att utrustningen skulle hantera känsliga uppgifter och användas i verksamhet som omfattades av säkerhetsskydd.
Förvaltningsrätten ansåg att leverantörer med kopplingar till länder som identifierats som ett hot mot Sverige inte befann sig i en jämförbar situation med leverantörer utan motsvarande koppling. Kravet stred därför inte mot likabehandlingsprincipen. Kravet bedömdes också vara proportionerligt: säkerhetsintresset vägde tungt och mindre ingripande åtgärder skulle inte tillräckligt effektivt nå syftet.
Kammarrätten meddelade prövningstillstånd men gjorde ingen annan bedömning och avslog överklagandet (dom den 8 oktober 2025, mål nr 4677-25).
Ett år senare: samma typ av krav saknade rättsligt stöd
Det andra målet gällde Kammarkollegiets ramavtalsupphandling av datacenterutrustning (dom den 6 september 2026, mål nr 10715-26). Även här skulle utrustningen användas i säkerhetskänslig verksamhet och skyddas mot utländskt inflytande.
Kravet träffade bland annat ägar- eller röstandelar över tio procent som kunde hänföras till en aktör under direkt inflytande av säkerhetshotande främmande makt. I upphandlingens frågor och svar preciserades att det gällde Ryssland, Kina och Iran.
Denna gång underkändes kravet. Förvaltningsrätten konstaterade att det avsåg förhållanden hos anbudsgivaren och därför inte kunde betraktas som en teknisk specifikation enligt 9 kap. 3 § LOU. Ägarkravet omfattades inte heller av bestämmelserna i 13 eller 14 kap. LOU. Något annat unionsrättsligt stöd, motsvarande sanktionerna mot Ryssland, fanns inte för att ställa kravet med hänvisning till kinesiskt ägande.
Eftersom kravet saknade rättsligt stöd och upphandlingsfelet var hänförligt till det konkurrensuppsökande skedet skulle upphandlingen göras om.
Två domar som är svåra att förena
I Arbetsförmedlingsmålet prövades framför allt om kravet var förenligt med de grundläggande upphandlingsprinciperna. I Kammarkollegiemålet ställdes i stället frågan om lagstiftningen över huvud taget medgav denna typ av säkerhetsrelaterade leverantörskrav.
Skillnaden är betydelsefull. Enligt det senare resonemanget räcker det inte att ett krav är säkerhetsmässigt motiverat och proportionerligt. Det måste också ha stöd i upphandlingslagstiftningens regler om uteslutning och kvalificering.
Arbetsförmedlingsmålet har prövats av kammarrätten, vilket ger den linjen större rättskällemässig tyngd. Den senare förvaltningsrättsdomen bör därför inte ensam beskrivas som ett nytt rättsläge, men den visar en tydlig rättslig osäkerhet.
Dagens upphandlingsregler innehåller visserligen säkerhetsundantag och särskilda regler för försvars- och säkerhetsområdet. Säkerhetsskyddslagen kan dessutom kräva säkerhetsskyddsavtal, särskild säkerhetsskyddsbedömning, lämplighetsprövning och samråd. Detta ger dock inte i sig en uttrycklig uteslutningsgrund baserad på utländskt ägande.
Kolin och Qingdao – en annan fråga än utländskt ägande
EU-domstolens avgöranden Kolin, C-652/22, och CRRC Qingdao Sifang, C-266/22, har samtidigt förändrat synen på tredjelandsleverantörers tillträde till offentlig upphandling.
Kolin medför att aktörer från tredjeländer som saknar relevanta avtal med EU inte kan kräva samma behandling enligt upphandlingsdirektiven som aktörer från EU eller avtalsbundna tredjeländer. I avsaknad av unionsregler får den upphandlande myndigheten avgöra om sådana aktörer ska tillåtas delta och hur deras anbud ska behandlas.
Qingdao tydliggjorde att medlemsstaterna däremot inte får lagstifta om generell uteslutning av dessa aktörer.
Avgörandena föranledde förslag om ändrade upphandlingsregler för tredjelandsleverantörer i Ds 2025:29. De löser dock inte direkt ”Lenovo-frågan”. Lenovo (Sweden) AB är ett svenskt aktiebolag och ansågs i 2025 års mål kunna åberopa de upphandlingsrättsliga principerna trots sin kinesiska ägarstruktur.
Förslaget till upphandlingsförordning kan förändra förutsättningarna
EU-kommissionens förslag till en ny upphandlingsförordning innehåller ett särskilt kapitel om säkerhet och resiliens.
Artikel 66 föreskriver säkerhetsrelaterade överväganden vid upphandlingar som innebär risker för unionens eller medlemsstaternas säkerhetsintressen. Där nämns bland annat spionage, sabotage, cyberrisker och kritiska beroenden av tredjelandsleverantörer.
Artikel 66.3 pekar uttryckligen ut risker med ägar-, kontroll- och finansieringsstrukturer, tredjelandslagstiftning som kan tvinga fram utlämnande av känslig information samt leverantörens säkerhetshistorik och förmåga att uppfylla säkerhetskrav.
Riskerna föreslås kunna hanteras genom tekniska krav, tilldelningskriterier, kontraktsvillkor och, när det är motiverat, urvals- och kvalificeringskrav. Artikel 26 innehåller dessutom en fakultativ uteslutningsgrund kopplad till leverantörens tillförlitlighet och säkerhetsrisker.
Förslaget innehåller också regler om europeisk preferens och möjligheter att begränsa deltagandet för tredjelandsaktörer. Ett svenskt bolag med kinesisk ägare blir dock inte automatiskt kinesiskt. För Lenovo-liknande situationer kan säkerhetsreglerna få större betydelse.
Om förordningen antas i denna utformning kan konflikten mellan Lenovo-domarna delvis lösas genom tydligare rättsligt stöd för att beakta ägande och utländskt inflytande. Frågan blir då i högre grad hur stora säkerhetsriskerna är och vilka åtgärder som är proportionerliga.
För företag med ägare utanför EU kan det innebära en påtagligt förändrad spelplan.